Confidentialité : saisine du Conseil constitutionnel
60 députés du groupe LFI – Nouveau Front Populaire ont saisi le Conseil constitutionnel à propos de la loi sur la confidentialité des consultations des juristes d’entreprise, adoptée par le Sénat le 14 janvier dernier.
Motifs du recours
Extraits du courrier adressé à Richard Ferrand, président du Conseil constitutionnel, le 23 janvier 2026.
"Cette loi est manifestement contraire à plusieurs principes à valeur constitutionnelle et plusieurs droits et libertés constitutionnellement garantis, puisqu'elle méconnaît à plusieurs titres le principe d'égalité reconnu à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, notamment en raison de la rupture d'égalité entre le régime des consultations des juristes d'entreprise et celui des autres professions juridiques régulées.
De plus, la présente loi porte une atteinte disproportionnée à l'ordre public, notamment en matière économique, ainsi qu'à l'objectif à valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infraction, dans la mesure où son article 1er entrave de manière excessive les autorités administratives de régulation en matière économique.
Enfin, la loi déférée est contraire au principe d'accessibilité et d'intelligibilité de loi en ce qui concerne le champ d'application des consultations, ainsi que le champ de contrôle des autorités de régulation. À ce titre, la loi déférée fait peser de graves menaces sur l'ordre public en fragilisant la régulation démocratique de l'économie et la protection collective contre les abus de puissances économiques privées.
1. Sur l'atteinte disproportionnée à l'ordre public économique et à l'objectif à valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infraction
L'article étend la confidentialité des consultations aux juristes d'entreprise ainsi qu'aux membres de leurs équipes placées sous leur autorité. L'article 1er de la loi déférée propose de rendre opposable la confidentialité des consultations en ce qui concerne les procédures civile, commerciale et administrative, tout en l'excluant dans les affaires pénales et fiscales. L'article 1er propose ensuite plusieurs procédures pour lever la confidentialité en fonction du domaine dans lequel elles s'inscrivent.
Ces dispositions entravent, de manière excessive, les autorités de régulation des marchés et de la concurrence ainsi que les services du ministère des Finances compétents en matière de lutte contre les pratiques commerciales trompeuses. À ce titre, le texte porte une atteinte excessive à l'ordre public économique et entrave de manière disproportionnée l'objectif à valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infractions (Décision n° 96-377 DC, du 16 juillet 1996) et de lutte contre la fraude fiscale (Décision n° 99-424 DC, du 19 décembre 1999).
L'ordre public économique se définit comme l'ordre garantissant le fonctionnement concurrentiel des marchés (décision n° 2011-126 QPC du 13 mai 2011 ; Cons. const. & décision n° 2012-280 QPC, 12 octobre 2012 cons. 11.), à travers la prohibition des pratiques anticoncurrentielles ainsi qu'au contrôle des concentrations. Cet ordre permet la mise en œuvre d'un pouvoir de police administrative et de sanction dans le respect des exigences constitutionnelles relatives à la peine octroyé à des autorités de régulation (décision n° 2014-453/454 QPC et n° 2015-462 QPC) chargées de protéger l'ensemble des acteurs économiques. Plusieurs autorités administratives indépendantes disposent de ces compétences, telles que l'Autorité de la concurrence (ADLC), l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), ou encore l'Autorité des marchés financiers (AMF). Mais aussi plusieurs services spécialisés tels que les services du ministère des Finances compétents en matière de lutte contre les pratiques commerciales trompeuses. Ces autorités interviennent notamment sur la base d'un contrôle préalable par un juge du siège afin de garantir la proportionnalité des saisies et enquêtes, conformément aux exigences constitutionnelles.
Votre Conseil a, à plusieurs reprises, considéré que les autorités de régulation devaient posséder les moyens de régulation nécessaires à la sauvegarde de l'ordre public économique (Décision n°2017-646/647 QPC, du 20 juillet 2017, §9 ; décision n°2021-892 QPC, du 26 mars 2021, §22). Votre Conseil estime en ce sens, que les pouvoirs de régulation des autorités indépendantes sont nécessaires à la réalisation de l'ordre public économique.
Ainsi, les pouvoirs d'enquête administrative de l'ADLC, de l'ACPR ou encore de l'AMF visent à garantir, d'une part, la réalisation et le respect de l'ordre public économique et d'autre part, d'assurer l'objectif à valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infractions (Décision, n°2021-930 QPC, § 17) ainsi que celui de la lutte contre la fraude fiscale. En conséquence, l'article 1er, en restreignant l'accès à des informations essentielles pour les autorités de régulation et de contrôle fiscal, constitue une atteinte disproportionnée à la fois à l'ordre public économique et aux objectifs constitutionnels de prévention et de répression des infractions économiques et fiscales. Une telle atteinte n'est pas seulement un risque juridique : elle fragilise également la régulation démocratique de l'économie et la protection collective contre les abus de puissances économiques privées.
a. Une procédure de contestation de la confidentialité disproportionnée portant atteinte à l'ordre public économique ainsi qu'au principe de bonne administration de la justice.
L'article 1er de la loi déférée met en œuvre un mécanisme de levée de la confidentialité des consultations particulières. En matière d'enquête administrative à l'initiative d'une autorité indépendante compétente, la levée de la confidentialité est soumise à l'autorisation du juge judiciaire. Cette mesure implique, dans les faits, que la souplesse dont disposent les autorités compétentes pour établir les manquements aux règles économiques, de concurrence, de conflits d'intérêts, etc., soit fortement limitée, voire impossible. La loi prévoit que le juge des libertés et de la détention (JLD) sera seul compétent pour autoriser la levée de la confidentialité après une procédure contradictoire entre le demandeur et l'autorité administrative demanderesse.
D'une part, la complexité des enquêtes en matière de marché, de concurrence et de fraude fiscale limite de manière disproportionnée la marge de manœuvre des autorités administratives compétentes et spécialisées qui ne pourront consulter les documents qu'en présence du JLD. La confidentialité est protégée a priori, avant toute consultation effective des documents, ce qui est de nature à réduire la portée des enquêtes réalisées. Rappelons que ces enquêtes, visites ou saisies, en fonction des compétences des autorités intervenantes, n'ont pas nécessairement pour finalité la sanction administrative ou pénale, mais bien souvent celle de la régulation dans des domaines particulièrement sensibles. La régulation est un levier essentiel pour prévenir les atteintes à l'ordre public, notamment en matière économique - bourse, concurrence, marché. Par exemple, l'ACPR n'a pas de pouvoirs de sanctions contrairement à l'AMF ou l'ADLC. Le Conseil d'État reconnaît d'ailleurs le rôle essentiel « compte tenu de la gravité des risques systémiques existant dans leurs domaines d'intervention » de cette autorité. Il abonde, expliquant que cela suppose « une présence très importante dans les locaux des opérateurs et un accès massif aux informations ». La procédure du scellé, de la confidentialité a priori aura ainsi pour conséquence d'annihiler une partie du travail de régulation de cette autorité. Le JLD aura alors la charge de lever la confidentialité sur la base d'un simple contradictoire, limité dans le temps, qui empêchera les autorités administratives de plaider sereinement et sainement pour accéder aux documents et assurer l'intérêt général dont elles ont la charge.
D'autre part, la procédure aura pour conséquence de surcharger le JLD, juge qui fait déjà l'objet d'une surcharge de travail. L'Union Syndicale des Magistrats (USM) vous alertait déjà en 2023 lors de sa contribution extérieure à notre saisine sur la loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027. Le syndicat expliquait à cette occasion que : « en multipliant les cas dans lesquels les juges des libertés et de la détention (JLD) déjà très sollicités au pénal, vont devoir statuer sur de nouvelles contestations en matière d'opérations de visite et de saisie, venant s'ajouter à celles portant sur les communications avec des avocats, contestations à la fois très techniques et très chronophages, dans lesquelles les écritures des parties dépassent fréquemment les cent pages, cette mesure va provoquer une embolie d'une fonction critiques des juridictions, en violation du principe de bonne administration de la justice ». L'USM ajoute ensuite que ce dispositif « donne aux entreprises désireuses d'épuiser les autorités de régulation une arme particulièrement puissante, puisqu'il suffira de faire passer toutes les communications sensibles via le juriste en entreprise pour pouvoir imposer à l'autorité de passer par cette phase d'expurgation ». Cette réalité implique que le législateur n'a pas pris en compte les éléments guidant la bonne administration de la justice.
Ainsi, la procédure aura un effet dilatoire préjudiciable pour la garantie de l'ordre public économique qui n'est pas justifié pour la défense d'un intérêt supérieur et constitutionnellement garanti. En définitive, la procédure de levée de la confidentialité, telle que prévue par la loi, sacrifie l'efficacité et l'indépendance des autorités de régulation au profit exclusif de la protection des intérêts privés des entreprises. En limitant a priori l'accès aux informations et en imposant un filtrage judiciaire formel mais chronophage, elle crée un obstacle disproportionné à la régulation des marchés, à la lutte contre la fraude fiscale et à la prévention des abus économiques. Cette mesure ne répond à aucun intérêt public supérieur et affaiblit l'ordre public économique, conçu par le Conseil constitutionnel comme garant de l'équité et de la transparence dans les relations économiques. Elle transforme ainsi les juristes d'entreprise en remparts contre l'action collective et la justice sociale, au détriment de l'intérêt général et de la régulation démocratique de l'économie.
b. Une procédure portant atteinte à l'objectif à valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infraction.
Opposer la confidentialité des consultations des juristes d'entreprise aux enquêtes de l'ADLC, de l'ACPR ou de l'AMF fait obstacle à leur mission de maintien de l'ordre public économique, à laquelle elle contribue pourtant au même titre que l'administration fiscale ou les autorités de poursuites au pénal qui, elles, sont exclues du champ de cette protection. Cette exclusion est factice, dans la mesure où, en matière financière et économique notamment, la frontière entre la procédure pénale et la procédure administrative est mince. En effet, comme l'évoquait l'USM lors de sa contribution extérieure sur la loi d'orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023-2027 : « En matière boursière, l'AMF est la seule institution à disposer des moyens techniques de détecter de possibles abus de marché (manipulation des cours / délits d'initiés), qui peuvent constituer à la fois des manquements administratifs et des infractions pénales. À la suite d'une réforme qui faisait suite à une décision du Conseil constitutionnel (Cons. const., 18 mars 2015, décisions 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC), l'AMF est totalement intégrée au système pénal puisqu'il existe un système « d'aiguillage » qui ne permet pas de double poursuite (cf. art. L. 465-3-6 du Code monétaire et financier). »
De plus, le travail de régulation par les autorités administratives, notamment en matière financière et de concurrence, est essentiel à la recherche d'auteurs d'infractions. Près de 80 % des procédures ouvertes devant le Parquet national financier (PNF) sont le fruit de dossiers traités par l'AMF. Ainsi donc, l'entrave aux procédures administratives aura un impact majeur sur l'objectif à valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infraction. L'AMF dispose d'un pouvoir de contrôle sur pièce et sur place qui relève principalement du champ de la police administrative auquel il est couplé un rôle de recherche d'infractions. À ce titre, l'enquête administrative peut se muer en pouvoir de police judiciaire dont l'AMF dispose notamment au titre de l'article L. 621-12. En effet, lors de son travail de régulation, l'AMF pourra constater des éléments relevant d'infractions et ainsi entamer les procédures nécessaires à la recherche de celles-ci. Cette double casquette répond à un besoin nécessaire de régulation des marchés, qui peuvent s'avérer particulièrement graves pour l'intégrité du système économique français et européen. Dès lors, la distinction des champs dans lesquels la confidentialité est opposable ou non n'est pas justifiée par un intérêt supérieur constitutionnellement garanti et porte à ce titre une atteinte excessive à l'objectif de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infraction.
2. Une finalité contraire aux principes fondamentaux organisant le secret professionnel
a. Sur un régime de confidentialité disproportionné
La loi procède à un détournement de la finalité constitutionnelle du secret professionnel, tel qu'il découle des articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, au titre de la vie privée et du secret des correspondances, ainsi que de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, dans la mesure où ce secret participe à l'effectivité des droits de la défense. Le secret professionnel de l'avocat a pour objet de protéger le justiciable et de garantir l'indépendance de la défense, condition essentielle de l'effectivité des droits et du droit à un procès équitable. Ainsi, la confidentialité des échanges entre l'avocat et son client est le fruit de son indépendance par rapport au client. De plus, cette confidentialité est attachée à une régulation déontologique ainsi qu'à une sanction par les pairs. Ces procédures garantissent que le conseil ou l'avis de l'avocat est fait dans le respect des exigences fondamentales de l'État de droit, tout en les protégeant contre les pressions extérieures, notamment étatiques. Ainsi, la confidentialité attachée aux conseils de l'avocat, en ce qui concerne l'exercice des droits de la défense, qui garantit une protection renforcée contre les ingérences extérieures, notamment en matière de vie privée et de secret des correspondances, est directement liée à l'indépendance de l'avocat vis-à-vis de son client, ainsi qu'aux règles déontologiques et aux sanctions par les pairs.
A contrario, le juriste d'entreprise agit dans l'intérêt exclusif de son employeur et se trouve placé dans un lien de subordination juridique incompatible avec toute indépendance structurelle. De plus, aucune règle déontologique, ni aucune procédure de sanction n'est prévue. La loi ne prévoit aucun moyen pour réguler le travail des juristes d'entreprise, laissant ainsi le soin à l'employeur d'être seul décideur des communications qui, selon lui, doivent bénéficier du sceau de la confidentialité. Par conséquent, la confidentialité et les bénéfices qui sont attachés à celle-ci tant pour l'employeur que pour le juriste qui n'a pas de statut propre - ne poursuivent aucune exigence constitutionnelle.
De plus, et alors même qu'elle ne poursuit aucun principe à valeur constitutionnelle, la confidentialité des consultations des juristes d'entreprise est mieux protégée que les échanges avocats-clients. En effet, ces échanges peuvent être soumis à des opérations de visites de l'ADLC et de l'AMF et être saisis dès lors qu'elles ne concernent pas l'exercice des droits de la défense. Lors de cette saisie, les documents protégés ne sont pas versés au dossier a posteriori, c'est-à-dire après leur saisie concrète, ils sont retirés et aucune sanction de l'AMF ne peut être fondée sur eux. Or, la loi inverse le processus et empêche a priori l'accès aux documents. En assimilant la confidentialité des consultations des juristes d'entreprise au secret professionnel de l'avocat, et en accentuant la protection à l'égard des consultations des juristes d'entreprise, le législateur confère à cette protection une portée qui excède sa justification constitutionnelle et en altère le sens. La loi octroie par conséquent un pouvoir étendu au juriste de l'entreprise qui disposera d'une marge d'appréciation pour déterminer les documents qu'il souhaite voir déclassés. Ce pouvoir permet au juriste ainsi qu'à l'entreprise employeuse, de contrôler, a priori, l'enquête dont ils feront l'objet, par leur contrôle des documents protégés. Ce faisant, il détourne un mécanisme destiné à la protection des libertés individuelles pour en faire un instrument de protection des intérêts et des stratégies des acteurs économiques dominants.
Le dispositif crée donc une rupture d'égalité caractérisée entre les professions juridiques régulées avocats, commissaires de justice, notaires, etc. et les juristes d'entreprise. Au titre de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, votre Conseil garantit le principe d'égalité. Ce principe sanctionne toute différence de traitement injustifiée par une différence de situation ou lorsque la différence de traitement instituée n'a pas de rapport direct à l'objet de la loi. Or, la différence de traitement entre les juristes d'entreprise concernant leur communication avec celle des autres professions juridiques n'est justifiée ni par un intérêt général, ni par une différence de situation légitime. En effet, la garantie des intérêts privés des entreprises ne saurait être un argument en faveur de l'intérêt général. Ensuite, dans le champ de la confidentialité, les bénéfices, et la différence de traitement avec les autres citoyens, sont justifiés par la poursuite de l'effectivité de certains droits et libertés ou de principe ou d'objectif à valeur constitutionnelle. Or, les communications des juristes d'entreprise ne sont pas dans une situation justifiant qu'ils disposent de droits différents, voire supplémentaires que ceux attachés notamment aux avocats. En définitive, en assimilant la confidentialité des consultations des juristes d'entreprise au secret professionnel de l'avocat et en lui accordant une protection supérieure, la loi détourne un mécanisme initialement conçu pour garantir les droits et libertés individuelles au profit exclusif des intérêts privés des grandes entreprises. Elle instaure une rupture d'égalité manifeste entre professions juridiques régulées et juristes d'entreprise, sans justification d'intérêt général ni lien avec un objectif constitutionnel. Ce dispositif transforme ainsi un outil de protection des citoyens en instrument de protection des puissants, renforçant les privilèges économiques tout en fragilisant la régulation démocratique et l'équité dans l'accès à la justice.
b. Atteinte aux principes du droit du travail
Votre Conseil range de manière constante l'indépendance de l'inspection du travail au titre des principes fondamentaux du droit du travail tels que prévus à l'article 34 de la Constitution (Cons. const. n°2007-561 DC, du 17 janvier 2008). L'inspection du travail dispose de pouvoirs de visite et de consultation d'un large ensemble de documents au titre des articles L. 8113-4 et suivants du Code du travail. L'accès à ces documents est nécessaire à l'effectivité des principes constitutionnels organisant le droit du travail. Cet accès permet en effet à l'inspecteur du travail de disposer des éléments nécessaires à révéler les pratiques sociales illicites, voire infractionnelles. Or, la présente loi oppose la confidentialité des consultations en matière de procédure civile, donc en matière sociale. La loi ne règle pas un problème majeur, celui de l'accès aux documents qui, au titre du Code du travail, doivent être effectivement fournis à l'inspecteur (bilan social, procès-verbal de réunions, etc.). L'employeur pourra, pour une large partie d'entre eux, recourir à une consultation de son juriste pour apposer le sceau de la confidentialité et l'opposer à l'inspecteur du travail. Ainsi, l'inspecteur du travail se verra opposer une confidentialité concernant des documents dont la loi lui garantit l'accès. Quid dans cette situation ? L'inspecteur peut-il exiger l'accès à ces documents hors des procédures de levée de la confidentialité prévues par la loi ? Une nouvelle fois, la loi entrave de manière excessive le travail de l'inspection du travail dans la mesure où son travail de contrôle sera massivement judiciarisé. L'inspecteur aura l'obligation d'engager la procédure juridictionnelle de levée de la confidentialité pour accéder aux documents. Cette confidentialité n'aura qu'un effet dilatoire au détriment des conditions de travail des salariés, ainsi que de leur dignité au travail concernant les discriminations, le harcèlement, etc. En ne prenant pas en compte la spécificité de l'enquête sociale menée par l'inspection du travail, en entravant son travail de contrôle et de médiation, la présente loi porte une atteinte excessive aux principes fondamentaux du droit du travail.
3. Sur la clarté de la loi
La loi déférée contrevient au principe d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. Votre Conseil considère de manière constante depuis 1998 (Décision n°98-401 DC, du 10 juin 1998) que la loi doit être suffisamment claire pour permettre au justiciable et aux autorités publiques de pouvoir appliquer les lois et permettre une concrétisation en s'assurant que les finalités et les fondements puissent prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire (Décision n°2001-455 DC, du 12 janvier 2002, cons. 9). D'une part, la loi ne précise pas suffisamment le champ des consultations protégées par la confidentialité. Elle se cantonne à lister les personnes pouvant solliciter une consultation confidentielle. Ainsi, en l'absence de distinction claire entre les documents juridiques effectivement protégés et les documents à caractère opérationnel ou stratégique, et en recourant à des notions indéterminées telles que celles de « consultation juridique » ou de « finalité juridique », le législateur introduit une incertitude normative significative. Cette imprécision est de nature à exposer les juges, les autorités de contrôle et les justiciables à une insécurité juridique majeure, en rendant l'application de la loi imprévisible et inégale. Un tel flou normatif n'est pas neutre : il bénéficie principalement aux acteurs disposant des ressources juridiques et économiques nécessaires pour en exploiter les failles, instituant ainsi une forme d'opacité organisée au profit du pouvoir économique. Ce manque de clarté accentue les atteintes portées à l'ordre public économique et à l'objectif de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infraction.
D'autre part, la loi est particulièrement vague lorsque les autorités de régulation en matière économique et financière françaises agissent dans le but du respect des normes européennes. En effet, le III. - exclut toute confidentialité à l'égard des « autorités de l'Union européenne ». Or tant l'AMF - notamment au titre des articles L. 621-9 et L. 621-8-4 du Code monétaire et financier -, que l'ADLC agissent aussi dans le but de faire respecter les règles du marché européen ainsi que les règles de concurrence européenne. L'USM alertait dans sa contribution extérieure : « La totalité des domaines visés ci-dessus relèvent également du droit de l'Union : règlement 596/2014 UE en matière d'abus de marché, article 120 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en matière de concurrence, directive 2005/29/CE en matière de pratiques commerciales déloyales, directives multiples (en dernier lieu 2018/1673) en matière de blanchiment. Or on l'a vu, la CJUE ne reconnaît pas l'opposabilité de la confidentialité des avis des avocats en entreprise, et il est très improbable qu'elle permette à la confidentialité ainsi octroyée à des juristes sans aucune garantie d'indépendance d'être opposée à des enquêtes en ces matières. » Quid donc des interventions administratives sur le fondement des règles européennes ? La loi ne répond pas à cette question. Elle crée donc une situation dans laquelle, l'AMF pourrait, dans le cadre d'une enquête administrative, accéder à certains documents bénéficiant de la confidentialité dès lors qu'ils concernent les offres au public prévues au 2° de l'article L. 621-9 du Code monétaire et financier, mais pas aux documents qui relèvent des opérations effectuées sur des instruments financiers lorsqu'ils font l'objet d'une offre au public. L'AMF ne pourrait déterminer la nature de ces documents qu'en les consultant et donc si la confidentialité leur est opposée, l'AMF devra entamer la procédure de levée de celle-ci. Donc, la loi exclut les procédures issues des autorités européennes tout en les soumettant concrètement aux mêmes exigences de confidentialité que pour les procédures administratives, commerciales ou civiles. La confidentialité leur sera-t-elle opposée dans cette situation ou seulement lorsqu'elles agiront formellement sur une demande des autorités européennes en matière de marché ?
En conclusion, la loi, par son imprécision et l'utilisation approximative des concepts tels que « consultation juridique » ou « finalité juridique », contrevient au principe constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, en créant une insécurité juridique majeure. Cette opacité bénéficie prioritairement aux acteurs économiques puissants capables d'exploiter ces zones d'incertitude, tout en affaiblissant les autorités de régulation nationales et européennes chargées de garantir la transparence des marchés et la protection de l'intérêt général. En soumettant des domaines essentiels à la régulation économique et financière à une confidentialité indéterminée et difficilement applicable, la loi transforme un principe de droit en instrument de protection des intérêts privés, au détriment de l'égalité, de la régulation démocratique et de la sécurité juridique collective."
→ Accéder à l'intégralité du courrier adressé au président du Conseil constitutionnel.
